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我国法治进程中的公民参与现状探析
发布时间:2017-03-20 点击次数:
  [摘 要] 我国的公民参与概念起步较晚,目前发展仍不完善,笔者通过梳理三十年来立法层面及司法层面上公民参与的保障机制的变化,从中探讨我国在法治建设中有效保障公民参与的重点,即明确法定性及有效性。
  
  [关键词] 公民参与; 立法; 司法。
  
  “法治秩序的运行与发展是以公民参与法律为支撑的”[1].公民参与对于法治建设广度及深度具有重大的影响力。中国法治建设三十多年来,公民自我身份意识逐步加强,有强调自我参与社会管理及法治建设的能力和作用。公民参与法律的范围逐步扩大,形成立法、司法、执法、守法、法律监督各个环节三位一体式全方位参与,人大常委会通过在报刊等媒体上公布法律草案全文等方式,广泛征求意见,有关工作机构加以整理并据此对法律草案加以修改,然后再提交立法机关审议通过。司法改革则通过加快陪审制的建立,推动公民参与司法,并在执法、守法、法律监督等环节加深公众参与和公民监督,公民参与法治的各个环节,有利于更充分地公开司法及加强公众参与渠道,从而提高司法权威及降低诉讼成本,推动我国的法治建设。
  
  一、中国语境下公民参与的概念解读。
  
  ( 一) 西方语境下的公民概念。
  
  公民一词起源于西方社会,古希腊的解读为“属于城邦的人”.经过西方社会民主政治的起源与发展,“公民”一词也逐步演变成为西方语境的标杆性词汇。在现代社会,公民既是一个法律概念也是一个政治概念,作为一个法律概念,具体含义是拥有某一国家国籍,从而享有该国的法律权利并履行法律义务。从另一个角度说,凡具有一个国家国籍的人就是这个国家的公民。公民这个概念反映个人与国家之间的固定的法律关系,属于某一国的公民,就享有该国法律所赋予的权利,可以请求国家保护其权利; 同时也负有该国法律所规定的义务,并接受国家的管理。在享有基本权利和自由并且该人有权利参与管理公共事务时,该人被称为 “公民”.
  
  公民参与的概念定位较为宽泛,可分为狭义和广义,狭义学说认为,公民参与仅仅适用于政治及经济生活。如 “公民参与是一种公民权力的运用,是一种权力的再分配,使目前在政治、经济等活动中,无法掌握权力的民众,其意见在未来能有计划地被列入考虑”[2].而采取广义定义的学者认为公民参与除了政治参与之外,经济、文化及社会参与应包含在公民参与定义的涵摄范围内。另一部分学者从广义的角度定义公民参与,认为公民参与泛指公民试图影响公共政策和社会生活的行为。笔者认为,在西方语境下公民参与应采取狭义定义,即公民参与的客体仅指公共事务尤其是政府决策及社会治理过程。
  
  ( 二) 中国概念的 “人民”
  
  然而, “公民”一词为西方民主政治的产物,在中国缺少政治、社会、文化的土壤。中国民主的生成与演变与西方国家截然不同。在传统封建社会中,“民”一词在中国传统文化思想中应为一个相对的概念,多数与 “官”“君”二者相对应,放在 “君民”或者 “官民”的政治等级框架中。由此,“民”含有浓重的封建传统色彩,并非为古希腊中有资格参与国家公共管理及决策的公民,也不是泛指权利主体的公民,因此,在中国语境下探究公民参与,重点在于梳理公民参与的本土化构建,从而探讨中国法治的本土经验。
  
  近代以后,“人民”的概念被广泛使用,但往往与公民、国民等词混用,泛指社会的全体成员。马克思主义诞生后,人民这一概念才有了科学和确定的含义。但在不同的国家、不同的历史时期,人民这个概念有不同的内容。如中国的抗日战争时期,一切抗日的阶级、阶层和社会集团都属于人民; 解放战争时期一切反对帝国主义、地主阶级、官僚资产阶级的阶级、阶层或社会集团都属于人民; 在社会主义时期,人民的范围更加广泛,不但包括工人、农民和知识分子,而且包括一切拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。根据 1982 年 《宪法》修订的内容,人民可理解为拥护四项基本原则的人。由此,“人民”这一内涵本身具有不确定性,随着社会需要逐步变化,因此,人民概念具有政治本位和义务本位的色彩,这与西方语境下公民概念有着极大的不同。长期以来,新中国一直以 “人民”概念作为 “公民”的代名词,二者在基本概念、语义范围中都存在极大的不同,但一直在社会生活中被广泛混淆使用,直至建立社会主义市场经济之后,使得国家的政治领域与社会的私人领域开始分离,孕育公民的公共领域才逐渐扩展开来。法商品经济孕育中国人民的权利义务意识,“公民”这一概念得到广泛认可, “人民”和“公民”二者出现逐渐融合的趋势。随着市场经济改革的不断深入,原本的人民、社会与国家三位一体的治理方式无法满足商品经济的需求,“国家高度集中、对社会资源进行集权化控制,社会完全依附于国家的格局被打碎,社会逐渐从国家中相对分离,获得相对独立的地位,原来高度统一的社会结构和社会利益关系开始分化”[3].尽管中国社会上千年来形成依靠血缘伦理思维并没有转变,但由于市场经济的发展,对传统的国家治理社会方式形成新的冲击。基于成本低、方式灵活等原因,公民逐步登上社会治理的舞台,并且越来越多地参与到公共政策制定及法治建设中。
  
  二、我国法治进程中的公民参与现状。
  
  ( 一) 公民参与立法,凸显多元化价值。
  
  公民参与立法有助于完善立法流程,提高立法的合理性及民主性。自改革开放以来,经济改革、政治改革的不断深入使得人们的个人意识及公民意识不断增强,商品经济的不断发展使得人们关注自身权益并且利用合法途径伸张其利益,因此,公民参与立法有利于这一目的实现。“现代社会的发展促使社会主体日益重视自身的利益和权利,并且根据社会的发展变化主动要求政治从法律上予以确认”[4]( P4)。确认即为对立法表达的一种认可,公民通过参与立法,将自己的意志上升为国家意志,不仅满足通过合法渠道维护个人利益的需求,对于国家来说,公民参与立法还存在以下优势: 一是公民参与立法有助于法律民主化,法律制定应针对全体公民,由于个体利益的差异化,如果在立法过程中缺乏公民参与,容易导致法条与实际情况脱节,或者法条无法对实际情况进行引流或指导,这样法律容易变成废纸一张,毫无用处。二是公民参与有助于立法多元化,公民参与立法的过程即多元利益整合的过程,只有把公民参与当作立法环节的重要因素,法律的合法性和权威性才会进一步得到提高。目前,通过举行立法听证会、完善立法项目征集和论证制度、建立基层立法联系点制度等方式,如内蒙古自治区人大常委会第四十八次主任会议通过 《内蒙古自治区人大常委会基层立法联系点工作办法》[5].建立基层立法联系点制度,是内蒙古自治区人大常委会牵头承担的一项全面推进依法治区任务。根据办法规定,内蒙古自治区人大常委会将根据工作需要,通过公开征集、有关部门推荐等方式,在苏木乡镇、街道、大专院校、行业组织以及企事业组织建立基层立法联系点。拓宽公民有序参与立法途径。实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。
  
  ( 二) 公民参与司法,提高司法的公正性和权威性。
  
  在我国,公民参与司法问题曾受到一定程度的冷遇,虽然近年来由于 “人民监督员” “人民陪审员”等制度的改革,公民参与司法的广度及深度都有较为明显的变化,但总体来说,我国公民参与司法的方式较为单一,途径也存在局限性,应在下列各个司法阶段加强改善以增强公民的参与度。
  
  1. 公民参与侦查阶段。
  
  公民参与侦查阶段是实现侦查程序民主化的必然要求。我国侦查权传统具有垄断性及保密性等特点,公民介入到侦查阶段有助于形成全面的侦查监督机制,并且能够有效弥补侦查阶段机关单一进行侦查活动的不足,尤其是能够有效监督侦查机关滥用职权进行侦查或侦查不力等情况,突破侦查机关的绝对控制权,是侦查民主化的必然要求。但由于公民对侦查阶段的程序环节缺乏了解或者部分公民缺乏法治精神,有些人认为,公民参与侦查有可能会导致公民侵犯干扰侦查活动,突破侦查秘密原则。笔者认为,这是对公民参与侦查活动的误解,并且没有充分理解秘密侦查活动原则。秘密侦查指侦查活动不对外界公开,但并不是所有公民不得知悉侦查活动。公民参与侦查没有否定侦査秘密原则。
  
  我国在公民参与侦查方面以公民参与方式是否纳入刑事诉讼法及相关法律为标准,大致可分为制度化的公民参与侦查和非制度化的公民参与侦查两类。制度化的公民参与侦查主要以举报制度、见证人制度、“扭送”制度、自侦案件中人民监督员制度为主,保证公民参与侦查制度化、程序化。其中,举报这一制度为侦查机关提供广泛、灵活的信息来源保障以及群众基础,有利于节约侦查成本,快速打击犯罪,维护社会秩序和加强公民法治教育。尤其在贪污贿赂案件中,群众举报为检察机关提供大量线索, “2013 年至2015 年,广东省检察机关共受理举报线索 31625件,通过群众举报查处的职务犯罪案件约占案件查处总量比例的 60%”[6].如 2007 年 7 月开始,广州市九佛电器有限公司员工多次向广东省人民检察院举报该公司原法定代表人、董事长钟学周涉嫌贪污国有资产的问题。上述举报引起广东省人民检察院反贪局的关注,决定立案侦查。此后,法院经一审、二审,认定被告人钟学周犯贪污罪、行贿罪、职务侵占罪、挪用资金罪、故意销毁会计凭证、会计账簿罪,判处其死刑,缓期两年执行,剥夺政治权利终身,并处没收个人全部财产。据悉,判决生效后,该案共计追缴、返还、没收赃款赃物达 1. 7 亿余元。由此可见,公民参与侦查不仅不会导致公民滥用侦查参与权,反而能够节约侦查成本,制约侦查权防止滥用。
  
  2. 公民参与审判阶段。
  
  公民参与审判为公民参与司法最重要环节,也称狭义的公民参与司法,主要表现形式为陪审制度,代表有英美法系的陪审团制度和大陆法系的参审制度。陪审团制度贯彻于民事诉讼或刑事诉讼的全部过程。由陪审团进行案件事实的判断,即判定是否有罪,而法官则依照法律做出最终裁决。参审制与我国实行的人民陪审员制度存在一定相似之处,是指作为参审员与法官一起组成合议庭,共同进行事实判定及法律裁决。两种陪审制度从现状来看,英美的陪审团制度影响力不断扩大,俄罗斯、韩国等国家和地区正在逐步建立陪审团制度,该制度虽然存在众多诟病之处,但仍在公民参与司法中发挥决定性的作用。
  
  我国审判阶段的公民参与几经周折,经过数次冷落及重建,公民参与审判制度因其有利于去官僚化、去行政化,同时利于有效监督司法权力运行,正在加强重视,使其焕发新的活力。
  
  我国审判阶段的公民参与在实践中主要以人民陪审员制度为主,但实践中的人民陪审员制度运行效果并不十分理想。具体而言,我国审判阶段的公民参与有以下两个特点: 一是公民参与形式单一。目前,我国公民参与审判的形式只有人民陪审员制度,治安法官制度、量刑委员会制度等在我国尚无首例。二是人民陪审员制度不能适应需求。长期以来,“陪而不审”一直伴随着我国的人民陪审员制度,成为社会各界批判人民陪审员制度时最常见的理由。之所以会出现 “陪而不审”的现象,原因是多方面的。根据我国人民陪审员制度的相关规定,人民陪审员有权对事实认定和法律适用独立发表意见。然而,从陪审实践来看,人民陪审员在审理法律适用方面存在较大困难,大多数人民陪审员对参与审理法律适用问题缺乏足够的热情和信心。司法审判具有极强的专业性,正所谓 “冰冻三尺非一日之寒”,掌握法律专业技能必然要花费大量的时间和精力去反复研读与训练。然而,人民陪审员制度的意义却在于人民的代表性和广泛性,要求广泛吸收社会不同行业、性别、年龄、民族的人员参与陪审工作。在实践中,大多数的人民陪审员都是非法律专业,即便具有法律专业背景,也不可能熟悉每一部法律,更何况司法实践中的案件情况极其复杂多样,虽然法律赋予人民陪审员“法律审”权利,但碍于专业知识和审判实践经验的缺失,人民陪审员在审判实践中不敢对法律适用问题妄加评判就成为必然[7].除此之外,在我国这种类似于参审制度的陪审模式中,虽然法律规定人民陪审员应当与法官共同认定事实和适用法律,但实际上陪审员在审判中没有一项专门的职责,而完全依附于法官,造成陪审员与法官地位实质的不平等。由此可见,我国当前的陪审模式是人民陪审员 “陪而不审”现象产生的重要原因。
  
  针对人民陪审制存在的问题,我国在摸索经验时,注重将事实审及法律审相分离,中共中央第十八届四中全会上通过的 《依法治国若干重大问题的决定》提出: “要完善人民陪审员制度,逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。”这项政策为人民陪审员制度在我国的改革指出新的思路,是对现行法律规范中人民陪审员参审职能的重大调整,即逐步实行人民陪审员 “事实审”与 “法律审”的两审分离模式。
  
  三、基于中国语境的经验探讨。
  
  从上述内容看,无论在立法层面还是司法层面,长期以来,我国公民参与有了较为明显的改善与发展,主要在于下列两项基本原则的落实。
  
  ( 一) 法定性原则。
  
  公民参与的前提应当在法律规定的范围内参与公共政策及社会治理,大致可以从四个方面规定: 范围法定性、形式法定性、程序法定性、效果法定性。2004 年 1 月 20 日,上海市通过中国第一部省级政府信息公开立法--- 《上海市政府信息公开规定》,这个 “规定”明确公民 “知情权”并加以保护,明确政府信息以公开为原则,并且对公民参与的范围及程序明确进行规定,从而保障公民参与权利。
  
  ( 二) 有效性原则。
  
  我国公民参与的形式近年来不断多元化,拓宽多种渠道,保障公民有效有序参加立法、司法过程。公权机关做法逐步改善,积极采取措施配合公民参与法治建设,为公民参与法治建设提供各方面的便利条件。
  
  四、结语。
  
  近年来,我国拓宽公民参与渠道及制度保障,使得公民能够积极有效地参与到法治建设中,有力地推动我国法治改革及发展。但仍应该看到我国目前公民参与热情不高,参与形式仍然单一化,缺乏公民参与救济途径等问题,解决的重点在于落实公民参与的法定性及有效性原则,充分保障公民参与权利。
  
  [参考文献]
  
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